Роль гражданского общества в разработке программ: «Страновой диалог» и легитимность представительства
Глобальный фонд и национальное лидерство в ответах на эпидемии
Глобальный фонд для борьбы со СПИДом, туберкулезом и малярией является сегодня крупнейшим международным донором, финансирующим национальные программы противодействия трем заболеваниям. Во многих странах Восточной Европы и Центральной Азии Глобальный фонд – основной источник финансирования ответа на эпидемии ВИЧ и туберкулеза. Вместе с тем, при реализации программ Глобальный фонд прежде всего ориентирован на укрепление лидерства и ответственности в самих странах. Именно поэтому программы Глобального фонда реализовываются в рамках национальных стратегических планов ответа на эпидемии.
Кроме того, значительные усилия прилагаются для укрепления роли государственных и других структур в ответе на эпидемии, а также согласования действий со всеми значимыми организациями и агентствами.
Таким образом, активное и значимое участие представителей и организаций гражданского общества и ключевых сообществ в разработке и внедрении программ Глобального фонда является возможностью влиять в целом на национальную стратегию преодоления эпидемий и участвовать в формировании нынешних и будущих интервенций.
Страновой диалог
Основой координации действий всех заинтересованных сторон является страновой диалог. Страновой диалог – термин, введенный Глобальным фондом для обозначения комплексного переговорного процесса, направленного на согласование всеми заинтересованными сторонами стратегии преодоления эпидемии в стране и параметров гранта, запрашиваемого у Глобального фонда, а также на обеспечение эффективного внедрения программ.
Участниками Странового диалога являются буквально все заинтересованные стороны. Правительство может быть представлено министерствами здравоохранения и финансов, например, а также медицинскими организациями. Кроме правительства участие в диалоге принимают коммерческие организации, академические структуры, и, конечно, представители ключевых сообществ и людей, живущих с заболеваниями.
В рамках Странового диалога все они обсуждают национальную стратегию, потребности и пробелы в ресурсах, и сумму, которую страна будет запрашивать в виде помощи от Глобального фонда. На основе этого обсуждения составляется заявка в Глобальный фонд на получение гранта.
Страновой диалог важен для согласования различных и, возможно, противоречащих друг другу интересов разных групп и структур.
Как ни парадоксально, одной из сложнейших задач в Страновом диалоге, как правило, является обеспечение соответствия переговоров и их содержания логике эффективного ответа на эпидемию. Частные интересы сторон могут увести обсуждения в сторону и привести к принятию решений, противоречащих задачам обеспечения эффективного ответа на эпидемии.
Если в стране уже есть Страновой Координационный Механизм (СКМ; Страновой Кординационный Комитет, СКК), то Страновой диалог может быть организован именно этой структурой. Если СКМ нет, то представители правительства, гражданского общества, международных организаций и других заинтересованных сторон могут создать инициативную группу для проведения Странового диалога. Кроме достижения согласия относительно стратегии программы и содержания заявки в Глобальный фонд, важной задачей для Странового диалога является выбор членов Странового Координационного Механизма.
Начавшись примерно за год до подачи заявки, страновой диалог должен оставаться активным и далее, на всех следующих этапах получения и реализации гранта. В идеале он должен продолжаться и после завершения программы, став устойчивой частью национальной системы координации усилий по борьбе с заболеваниями.
Страновой Координационный Механизм
Координацию разработки и внедрения программ, финансируемых Глобальным фондом, осуществляют координационные механизмы национального уровня - Страновые Координационные Механизмы (СКМ). Члены СКМ представляют интересы заинтересованных сторон на национальном уровне в области борьбы с ВИЧ, туберкулезом и малярией. СКМ является механизмом эффективного сотрудничества государственных и частных структур, двухсторонних и многосторонних партнеров и гражданского общества. Члены СКМ представляют соответствующие сектора и избирательные группы, а совокупно – все население той или иной страны.
При формировании СКМ Глобальный фонд предлагает классифицировать всех заинтересованных участников борьбы с эпидемиями, как представителей определенных секторов, которые должны быть представлены в координационных процессах.
Первый сектор – правительство. Оно может быть представлено сотрудниками министерств здравоохранения, финансов, медицинских экспертных организаций, таких как Центр СПИДа или Институт туберкулеза, и так далее. Как правило, представители правительственного сектора в координационных процессах назначаются в соответствии с их должностными обязанностями. Например, министр здравоохранения может делегировать в СКМ своего заместителя, отвечающего за реализацию национальной программы ответа на эпидемию.
Второй сектор – представители гражданского общества, среди которых могут быть сотрудники и члены НПО, представители ключевых групп, а также людей, живущих с заболеваниями. Второй сектор также включает в себя коммерческие и религиозные организации. В данном секторе формируются избирательные группы, каждая из которых сама определяет своего представителя, согласно прозрачному и задокументированному процессу.
В третий сектор включены двухсторонние и многосторонние агентства, такие как ВОЗ, ЮНЭЙДС, ПРООН, Агентство США по Международному Развитию (USAID) или Министерство Международного Развития Великобритании (DFID). Как правило, представители данных организаций на руководящих должностях предлагаются в качестве членов СКМ.
Поскольку возможности представительства в СКМ ограничены количеством его членов, члены СКМ часто избираются так, чтобы представлять интересы сразу нескольких заинтересованных групп. На практике такой подход часто означает слабое представительство негосударственного сектора и особенно ключевых сообществ. Поэтому представителям гражданского общества следует добиваться более сбалансированного состава СКМ в соответствии с характером национальной эпидемии и соответствующих ролей каждой избирательной группы в стратегии ее преодоления.
СКМ координируют как разработку программы, так и ее эффективное и своевременное выполнение, а также эффективный надзор и оценку внедрения. Все заинтересованные стороны должны участвовать во всех этих процессах. В условиях концентрированных эпидемий значимое участие основных затронутых групп населения является особенно важным вследствие их роли в эпидемическом процессе, разработке и внедрении эффективных механизмов преодоления эпидемий.
Легитимность представительства гражданского общества в координационных процессах
Глобальный фонд рекомендует, чтобы представители гражданского общества составляли не менее 40% от числа всех членов СКМ. На практике важно обеспечить, чтобы представители гражданского сектора были в действительности независимыми от государственных структур. Например, включение в состав СКМ неправительственной организации, созданной министерством здравоохранения или возглавляемой высокопоставленным чиновником не расширяет, а наоборот сужает представительство неправительственного сектора. Место, выделенное в структуре СКМ для представителей гражданского общества, фактически отдается государственным служащим. Общепринятым сегодня является включение в состав координационных механизмов людей, живущих с заболеваниями или перенесших их. Многие признают и необходимость включения людей, представляющих наиболее уязвимые сообщества (ключевые затронутые популяции). Глобальный фонд требует включения таких представителей в структуру координационных механизмов, однако признает, что не всегда это возможно на практике.
Основные затронутые группы населения включают:
женщин и девочек;
мужчин, практикующих секс с мужчинами;
транссексуальных лиц;
потребителей инъекционных наркотиков;
мужчин, женщин и транссексуальных лиц, являющихся работниками секс-бизнеса, и их клиентов;
заключенных;
беженцев и мигрантов;
лиц, живущих с ВИЧ;
подростков и молодежь;
уязвимых детей и сирот, а также
группы населения, находящиеся в сложной гуманитарной ситуации.
Участие людей из ключевых затронутых групп в Страновом диалоге и в работе СКМ может быть осложнено социальной изоляцией, бедностью, нелегальным статусом деятельности, в которую они вовлечены, а также глубоко укорененной стигмой в их отношении. Кроме того, определенная часть ключевых групп может быть более активной и лучше вписываться в переговорные процессы, чем другие. Например, в сообществе людей, употребляющих наркотики, более активными могут быть клиенты программ заместительной поддерживающей терапии (сокращенно – ЗПТ). Следует, однако, учитывать, что пациенты ЗПТ представляют лишь один из сегментов сообщества людей, употребляющих наркотики, и их потребности и мнение могут серьезно отличаться от того, в чем нуждаются и как видят ситуацию те, кто не имеет доступа к ЗПТ.
Заинтересованная группа (например, сообщество трансгендеров) должна убедиться в том, что представитель общей избирательной группы (например, группы представляющей ЛГБТ сообщество, или наиболее уязвимые сообщества) сможет объективно представлять их интересы в работе СКМ, будет информировать об обсуждениях и советоваться для выработки общей позиции, которую такой представитель будет отстаивать в координационном комитете. Чем регулярнее и интенсивнее консультации члена СКМ с избирательной группой, тем лучше член СКМ понимает потребности, интересы и позицию группы, и тем лучше (объективнее и эффективнее) он или она сможет представлять группу в работе координационного механизма.
В условиях ограниченной активности со стороны самих ключевых групп и людей с заболеваниями их интересы могут представлять другие заинтересованные стороны. Важно, чтобы такие представители хорошо подходили для этой роли. Ниже, в качестве примера, в порядке от лучшего к менее эффективному, перечислены некоторые из возможных агентов для представления интересов ключевых групп и людей, живущих с заболеваниями.
Могут быть эффективными представителями:
• Представители организаций и сетевых объединений ключевых групп и людей, живущих с заболеваниями (национальных, региональных, любых функционирующих сетей, работающих на данной территории);
• Отдельные активисты сообществ, проявившие себя в организации работы по профилактике и лечению, и, возможно, работающие в сервисных НПО в качестве сотрудников или волонтеров;
• Сотрудники сервисных НПО, не относящиеся к ключевым сообществам или людям, живущим с заболеваниями, однако продемонстрировавшие свою приверженность защите прав, интересов и здоровья ключевых сообществ.
НЕ могут быть эффективными представителями интересов и потребностей ключевых сообществ:
• Государственные структуры;
• Государственные и частные медицинские и реабилитационные центры, например, наркологические или дермато-венерологические клиники;
• Представители иностранных и международных организаций;
• Представители коммерческих структур, например, фармацевтических компаний;
• Отдельные НПО и их объединения, не имеющие опыта работы с ключевыми группами и людьми с заболеваниями;
• Любые организации и лица, не знакомые с потребностями и особенностями уязвимых сообществ, а также с эффективными методами профилактики, выявления и лечения ВИЧ, туберкулеза и малярии в ключевых группах.
Государственные учреждения и коммерческие структуры, иностранные и международные организации имеют определенные стратегии и конкретные задачи, не всегда соответствующие интересам определенных групп населения, включая группы подверженные наибольшему риску инфицирования. Кроме того, организации зачастую испытывают недостаток в ресурсах и вынуждены принимать решения о распределении средств, которые не всегда совпадают с интересами и потребности ключевых сообществ.
Пошук
